UN LUSTRO DESPUES
Blog de Colombia Autonómica. Un lustro después. Por: Héctor Quintero Arredondo*. Julio de 2021
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UN LUSTRO DESPUÉS
Por Héctor Quintero Arredondo*
INTRODUCCIÓN
Hace cinco años pusimos en la palestra, una incipiente idea
para reorganizar el Estado Colombiano. A diferencia de quienes desarrollan estos temas, que plantean reformas en lo que llamamos las tres ramas del poder público, nosotros
propusimos un reordenamiento del poder, con base en la reorganización territorial. Queremos el poder más cerca de la periferia, utilizando para ello la autonomía regional como eje de la propuesta.
Cinco años después,
estamos convencidos de la bondad de la propuesta y consideramos
que es necesario profundizar el concepto dorsal y que –además- resulta conveniente estudiar más a fondo
algunas ideas, traer al análisis nuevos enunciados, explicar
con actualidad el caso colombiano y proponer nuevos
estudios y trabajos.
Como dijo Heráclito, nunca nos bañamos dos veces en el
mismo rio. Este trabajo se propone
satisfacer el anhelo
descrito.
A más de los enriquecedores conceptos que se han expresado
en la Corporación Colombia
Autonómica, nos permitimos dejar constancia de que hemos consultado a:
1)
Vanesa Suelt, en su trabajo <<
Un nuevo paradigma
del Estado Unitario:
la asimetría territorial y los esquemas
de coordinación>>.
2)
Oscar Álvarez Díaz, en su trabajo << El Estado Regional
y su aplicabilidad en Colombia>>.
3)
Libardo Orlando Riascos, en su escrito
<<Colombia, ¿ un Estado autonómico?, ¿ Autonomía Universitaria?.
4)
Jaime Vidal Perdomo, en su ponencia
para el IV Congreso de la Confederación Iberoamericana de Academias
de Ciencias Jurídicas
y Sociales, Valencia
en Diciembre del año 2000.
Empecemos pues.
1.
AUTONOMIA.
1.1 Visión inicial.
En la página 9 del libro << Colombia
Autonómica>>, dijimos que Autonomía es la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios,
provincias, regiones u otras
entidades de él para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos
de gobierno propio>> (RAE 1992).
Por otro lado en la página 20 y siguientes, señalamos tres
conceptos como los pilares de la autonomía:
-
Manejo autonómico: el
sujeto rige su propia vida política, legislativa y financiera.
-
Equidad: La periferia no se castra
en sus iniciativas, ni en su afán de producir
más rentas¸ por el contrario
se anima para su actividad económica y ello redunda en mejor colaboración con la centralidad, previa definición del manejo de los recursos financieros.
-
Respeto: la
institucionalidad define el momento y los mecanismos para introducir reformas al régimen
autonómico. Quién?, cuando?
y cómo?.
-
1.2 Visión
de hoy.
La Autonomía planteada merece nuestra ratificación. Pero
precisamos que debemos distinguir dos clases de autonomía.
La primera es la llamada Política o Grado 1 y la segunda se
denomina << de mera
ejecución>> o grado 2.
En la primera, la organización territorial hace que la
periferia elija sus gobernantes, estén
definidas con claridad sus competencias, pueda legislar sobre ellas y que los recursos
financieros estén expeditos; ojalá sean recaudados por las propias
entidades periféricas; todo ello en virtud de lo pactado entre la
Centralidad y la Periferia, documento
que recibe el nombre de Estatuto, que denominan <<norma normarum>>.
Resulta prudente exponer que el desarrollo de la figura
puede darse por etapas, conforme las sociedades subnacionales presenten diferentes estadios
de desarrollo; un ejemplo
ilustrativo es el caso español en donde el País Vasco ha llegado hasta el recaudo de los impuestos, mientras otras comunidades autonómicas se encuentran en situaciones de menor profundidad.
En la segunda,
el Centro delega
competencias, pero puede
recogerlas; los recursos
financieros dependen de la centralidad y existe un protocolo de
controles que se plasma desde el
texto de la constitución y se desarrolla en los acuerdos de la delegación de competencias; tampoco
existe potestad legislativa.
Esta autonomía de mera ejecución es la consagrada en
nuestra Constitución, a pesar de que
los gobernantes locales, desde hace unos años se eligen por los ciudadanos que habitan la periferia.
1.3)
<< Otras autonomías relacionadas.>>
En el curso de estos estudios, hemos encontrado que se habla de figuras que se cobijan con el nombre de autonomía o
pretenden efectos similares. En este orden de
ideas podemos enumerar el caso de los territorios y resguardos indígenas, las normas que otorgaron derechos especiales
para las negritudes, la denominada autonomía universitaria y el asunto
de las zonas de reserva
campesina.
Dentro de estos conceptos llama la atención
la existencia de una presunta
jurisdicción indígena y el reconocimiento de territorios con régimen privilegiado para las negritudes
que comprendería desde el divorcio de las aguas en la Cordillera Occidental, hasta el Océano Pacífico. (Ley 70 de 1993)
Este punto sólo lo incluimos como enunciativo, acompañado si por el deseo de que los estudiosos que lo trabajan, pronto
nos den luces sobre la naturaleza de las figuras y su relación
con lo escrito en este documento.
2
LA AUTONOMÍA Y LA FORMA DE ESTADO.
Cuando hablamos de la forma de Estado, al que concebimos
como toda forma de organización del
poder político, nos referimos al modo cómo se organiza el Estado desde el punto
de vista territorial; asunto relacionado con la distribución del poder y con la administración de las competencias. No tiene nada que ver con las monarquías, la teocracia, la república, el parlamentarismo o el presidencialismo.
En el momento actual se habla de Estado Unitario y Estado
Compuesto. Algunos se refieren
a otra figura a la que denominan
Estado Regional y proponen considerarla como una tercera especie, que
estaría a medio camino entre los anotados. Vamos a explicar
en qué consisten estos conceptos.
2.1)
Estado Unitario.
Sus elementos
básicos son:
-
Tiene la centralidad por columna vertebral.
-
Una sola constitución, un solo legislador y
una sola rama judicial, caracterizada por una sólida jerarquía de Tribunales de Justicia. (Humbarita 2015).
Debemos cuidarnos en lo relativo
a lo de << una sola constitución>> puesto
que en el Estado Autonómico
sólo existe una constitución y sin embargo lo tenemos por compuesto. Tenemos
la impresión de que la expresión citada
se refería más a la diferencia con el Estado Federal, caso en el cual concurren
varias soberanías; al menos en
la versión clásica, puesto que hoy el tema se mira con mayor flexibilidad.
Los tratadistas sostienen
que el Unitario tuvo su origen en la Revolución Francesa y que es hijo del principio
de igualdad política
que abolió los privilegios existentes en ese sentido;
de ahí que también lo consideren napoleónico.
Tanta centralidad hizo que la periferia empezara
a sentirse lejana,
poco escuchada y no comprendida en sus características, en especial étnicas,
culturales, económicas entre otras. Por tanto siente que necesita otro
esquema para resolver sus asuntos,
que registra como incomprendidos en la centralidad.
2.2)
El Estado Compuesto.
Las características son:
-Existe autonomía constitucional y legal;
los estados deciden como aportan de conformidad con sus propias constituciones.
-La autonomía
cobija el asunto de las competencias como lo relativo
a la administración.
- La actividad judicial es materia de acuerdos
entre los estados.
- El manejo
de los recursos financieros es autónomo
en cuanto a recaudo y gasto.
2.3)
Estado Regional y Estado Autonómico.
Por años nos mantuvimos en una terminología que no se salía
de Estado Unitario y Estado
Federal.
Pero hoy encontramos que también se habla de Estado Regional
y Autonómico. Corresponde meterse al tema.
2.4)
El Estado Autonómico.
Esta figura de organización del poder político
plasma, bajo una sola constitución y sin discusión
sobre la existencia de una sola soberanía, la autonomía de primer grado,
aceptada en un reglamento o estatuto que rige para toda la organización y que se conoce como <<norma normarum>>.
2.5)
El Estado
Regional.
Para entenderlo,
creemos oportuno escribir un poco sobre el concepto de Región.
<<Región es una porción de territorio determinada por
caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción, topografía, administración, gobierno etc. >> y también se señala
como << cada una de las grandes divisiones territoriales de una nación,
definida por características geográficas e histórico-sociales
y que puede dividirse a su vez en provincias, departamentos, etc. >>. Álvarez Díaz, Oscar; El
estado regional y su aplicabilidad en Colombia. Página 254.
Aunque el caso colombiano se va a tratar más adelante,
tenemos que expresar que la visión
generalizada que se tiene en Colombia sobre la región, es la de una suma de Departamentos que se considera
poseen lo descrito
y se le niega
a un territorio que es un Departamento, la posibilidad de
ser reconocido como región, a pesar de que las realidades muestren
otra cosa.
Así las cosas, la expresión regional sirve para señalar el
criterio territorial sobre el cual se organiza
el Estado; de ahí en adelante debe mirarse si a esas regiones se las trata con autonomía, caso en el
cual, el estado regional es la forma de organización
política territorial en la cual, las regiones tienen parte significativa del poder del estado.
Esta situación lo acerca a la visión de estado autonómico
cuando se da la autonomía de primer grado y por ello, en las circunstancias descritas, no vemos
necesidad en buscar
diferencias entre Estado
Regional y Autonómico.
3
EVOLUCIÓN DEL ESTADO
De la centralidad a la periferia
Ya vimos que en el siglo XVIII, fruto del espíritu igualitario frente a la ley, que enarbolaba la revolución francesa,
se entronizó el estado unitario,
caracterizado por tener una sola ley por norma.
Pero, pronto empezó a verse que el poder estaba lejano de muchos ciudadanos y que tanta centralidad impedía
entender y resolver, de manera adecuada,
muchos asuntos públicos, en especial de los presentados en la periferia; es que las gentes son iguales, pero diferentes.
Vino luego (siglo XIX y XX) un avance del sistema federal y
del autonómico, hasta el punto de
que hoy no sólo representan un alto porcentaje de los estados en el mundo, sino que su contribución al PIB mundial es
mucho mayor que lo contribuido por los estados
de tipo unitario.
PARTICIPACIÓN EN EL PIB MUNDIAL
El Banco Mundial
Registra Información Económica
de 196 Países, de los cuales:
Federales 12% - PIB 46%
Autonómicos 4% - PIB 24%
Restantes 84% - PIB 26,4%
Cuáles son los elementos que deben tenerse en cuenta para
entender el proceso? A continuación los vamos a estudiar.
3.1 Asimetrías
Desde 1965 y en seguimiento de TARLTON, se viene
desarrollando este concepto, según el cual << cada unidad componente poseería una característica o un conjunto
de características únicas que separaría de forma importante sus intereses de los demás o
del sistema considerado en su totalidad>>1
Es el manejo
de la diferencia sin destruir
la unidad. Los asuntos económicos, el volumen y la variedad poblacional, los recursos naturales,
las vías y la situación respecto de
las fronteras, la ecología, la cultura… pueden ser la base de las asimetrías. El artículo 302 de nuestra
constitución las reconoce.
Un poco de más profundidad en el tema, nos lleva a pensar
que existen naciones plurales o
derechos constitucionales diversos para garantizar o permitir la manifestación de la pluralidad territorial, como es
el caso de España, Bélgica
y Canadá. 2
Reconocida la asimetría, se admite que estas diferencias económicas, sociales,
culturales y políticas existentes entre las entidades subestatales (regiones, departamentos, provincias, municipios) requieren una aproximación diversa en el gobierno del territorio.
3.2 Flexibilidad
Los teóricos del Estado, en muchos casos consideran que la
concepción jurídica del mismo,
constituye una esencia trascendente. Ello implica rigidez; casi petrificación.
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Pero hoy se está más cerca de Jellineck, que al tratar el tema decía que
<< por eso no es la mejor doctrina de Derecho Público
aquella que ofrece
la mayor perfección lógica, sino la que explica la realidad política de manera más natural>>3 Los cambios sociales,
las diferentes características de los grupos sociales, hacen que se introduzcan modificaciones en los Estados. Ya vimos
que el Estado Unitario se tiene como
de mayor rigidez, pero aún en su caso se ha flexibilizado su estructura, como es el caso de Francia, en
sus territorios de Ultramar y hasta
en la concepción del ejercicio del poder en sus regiones, hasta el punto de que en las mediciones de algún
grado de descentralización, en información
suministrada por Rodrigo Rivera, ya se ubica por la mitad de la tabla.
El Estado Federal, en apariencia más flexible, ha ido
aceptando diversas figuras que según
los estudiosos, lo han llevado a numerosos y disímiles acuerdos derivados de las asimetrías y las necesidades de la vida social. La flexibilidad se mira como un buen aporte a la democracia.
3.3
LOS ARREGLOS FEDERALES.
La Asimetría es un fenómeno que puede inducir formas
diversas de organización. En un
momento los grupos sociales asimétricos, pueden requerir sistemas diferentes de financiación, grados diversos de autonomía,
diferentes niveles de potestad legislativa y administrativa, diversas formas de representación
parlamentaria, variados sistemas de articulación y coordinación.
|
3 Vanessa Suelt.cita de Fragmento del Estado Jellineck.
Estos y otros conceptos llevan a la aparición del fenómeno de la
<<
Autoformación>>, que es el motor para llegar al diseño de una forma de autonomía considerada como la
conveniente para un caso específico; lo que se denomina << Self rule>> o autogobierno.
Como motivación para el estudiar el asunto, se trascribe el
listado de casos de arreglos federales, que existen en el mundo, traídos por Vanessa Suelt,
apoyada en Daniel
J Elazar, en <<Federal Systems
of the world: a hand boock of Federal; Confederal and Autonomy Arregements>>:
Las Confederaciones ( UE); Unión de Centralidades ( Países
Bajos); Arreglos Federales
Transformados ( Mónaco y San Marino); Home Rule, municipales; Provincias Autónomas de Nigeria; Arreglos
Regionales en España e Italia,
O transnacionales en el Valle del Rin; Ligas como en el
Benelux; Unión de Aduanas en
Sudáfrica; La Unión Nórdica y La Nación Árabe; State disposities en el pueblo judío; Arreglos extraterritoriales en Egipto y Sudán; Condominios en Andorra y estructuras tribales
en Afganistán.
3.4)
La Articulación.
La preocupación consistente en que el Estado no se disuelva
por cuenta de la autonomía (la llamada grado
1), es recurrente.
Esto da lugar a referir que el mundo ha visto aparecer
figuras jurídicas que permiten, al
tiempo, reconocer la diversidad de las comunidades, pero creando mecanismos de coordinación y participación con la centralidad. Como ejemplos se presentan los siguientes:
3.4.1)
En
USA existe la Conferencia de Gobernadores y la Council
of states Goverments, a nivel de los Estados.
Se observa un claro
reconocimiento de los depositarios del poder periférico, en
la búsqueda de articulación con el poder central.
3.4.2)
En Alemania, se obliga a que los asuntos que importan tanto a los
<<landers>> como al poder central,
deben ser examinados por la Cámara
de Estados Miembros, el Bundesrat. Ejemplos de tales asuntos son los
relativos a las condiciones de vida, escuelas técnicas, estructura
agraria entre otros.
2.
LA EVOLUCIÓN EN EL MUNDO.
El Estado Unitario tuvo su época estelar desde finales del
siglo XVIII, hasta la primera parte
del siglo XX., época en la cual fue preminente. Se lo identificaba con el Estado Nación y se hablaba de un fuerte
sabor napoleónico. Para el siglo XX
se aprecia una clara tendencia federalista,
sistema que ya regía en USA. Recordemos que la actual
Colombia, entre 1854 y 1886 ensayó una organización política
federalista. El mundo llegó en los finales
del siglo XX al auge de los estados federales o compuestos si se quiere,
para incluir en ellos a los denominados regionales o autonómicos.
Incluso, en países que se tienen como referentes del
unitarismo, se observa
cambios interesantes, como en el caso de Francia, que ha creado
espacios descentralizadores en sus regiones
y en los territorios de ultramar.
3. EL CASO COLOMBIANO.
Quien lee por primera vez nuestra Carta Constitucional, con facilidad cae en el error de creer que nuestra organización política permite una autonomía de primer grado.
Esa falsa apreciación, con seguridad se
deriva de la aparición de la palabra autonomía con relativa
frecuencia y en especial de su
presencia en el texto del artículo 1
que define nuestra organización
política, como <<un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria,
descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista>>.
5.1) El quiebre de una ilusión.
Apliquemos algo de lo que ya hemos aprendido, para que
podamos entender este artículo
1.
Digamos que el Estado
Unitario conlleva:
-
Centralidad por columna
vertebral.
-
Un solo legislador y por ende una sola legislación.
La centralidad implica que las decisiones se toman en ese nivel y desde luego los recursos financieros quedan sujetos a la voluntad
de quienes controlan la centralidad.
La autonomía, ya lo sabemos,
es todo lo contrario: poder en la periferia para elegir autoridades, potestad legislativa, recursos
propios de la periferia.
Cuando se aplica este conocimiento al artículo 1, en nuestra
opinión acontece que colocar
en el mismo texto la calificación de unitario para un Estado que otorga autonomía a sus regiones,
ya empieza a parecer contradictorio; como mínimo, curioso.
La palabra autonomía aparece en muchos textos de La Carta y
entonces parece renacer la ilusión;
pero ello es vano, porque de manera recurrente
queda sujeta a la ley (que es única) y a principios que rigen el comportamiento administrativo como son coordinación, subsidiariedad, complementariedad, concurrencia, entre otros. Ver artículos
288, 289, 295,
298, 302, 303, entre otros.
Así las cosas, surge una primera conclusión: la autonomía
que consagra nuestra conclusión, dista de la autonomía de primer grado
o política, depende
de que la centralidad le alimente, tanto en cuanto a competencias, como
a recursos financieros; es lo que
llaman autonomía de segundo grado o de mera ejecución.
Es entonces cuando
tenemos que admitir
que la elección de gobernantes en la periferia y
la consagración de posibilidades en el texto constitucional, no constituyen elementos de una autonomía de
primer grado y que no sirven para calificar
al Estado Colombiano, como un Estado
Autonómico.
Este planteamiento, que como tal obedece en buena parte a
la abstracción, se ve reforzado – de manera poderosa- cuando se observa
que financieramente – en los últimos años - se ha dado el proceso
que se conoce como recentralización, puesto que la relación entre la centralidad y la periferia se ha inclinado en contra de la periferia.
5.3) El camino tortuoso.
Admitimos que con voluntad política se hubiera podido
avanzar en el asunto de la autonomía
de segundo grado. Desde el momento en que se expidió el famoso y nunca desarrollado artículo
38 transitorio de la Constitución Nacional, se ordenó
la redefinición de competencias.
Veinte años se fueron en blanco y luego vino la LOT que
pretendió definir el asunto y que
hoy está cuestionada, porque el fallo que se pronunció con motivo de las demandas
por inconstitucionalidad que se le formularon, consistió en que la Corte Constitucional
se declaró inhibida por tratarse de un
caso de << omisión legislativa absoluta>> lo que nos deja en el
limbo como mínimo.
Ahora, de manera reciente, se expidió la Ley 1962 de 2019,
que escogió la línea de la asociatividad, en vez de la de asignación directa
de competencias a las entidades
territoriales ya existentes; tema que comentaremos a continuación.
5.3.1)
El desánimo por las entidades
territoriales citadas en art 286.
Este artículo permite que con las entidades territoriales
enunciadas en su primer inciso
(Departamentos, Municipios, Distritos, Territorios Indígenas), se pueda
empezar el proceso autonómico de segundo grado, por el camino de la asignación y mediante el acatamiento a varias normas que ordenan
asignar recursos de manera inmediata, cuando se otorgue la competencia, con lo cual se corrige la aberrante
situación que hubo años atrás, cuando se asignaba la competencia pero no el recurso financiero.
La gran mayoría de los Departamentos y muchos Municipios y
Distritos, gozan de historia
socio-política y tienen
estructura administrativa y financiera, todo lo cual es un activo si se quiere
avanzar en el proceso.
Pero, sin reconocerlo, se los ha dejado de lado, para
privilegiar el camino asociativo cuyo estudio es el tema que abocaremos a continuación.
5.3.2
La Variante Asociativa.
De acuerdo con textos constitucionales y legales que la
autorizan (Artículos 306 y 307 de la CN; Leyes 1454 y 1962), la dirigencia del Estado Colombiano (Ejecutivo y Legislativo), decidió organizar regiones
administrativas y de planeación ( RAP) por un lado y de gestión por otro.
En el primer caso las denominadas RAP, luego de cinco años
de actividad podrán convertirse en Regiones Entidades
Territoriales, (RET) previo acuerdo de los
Departamentos que la conforman y un referendo aprobatorio
entre otros requisitos, conforme con la Ley 1962 de 2019.
Es decir, incurrir en una serie de
requisitos para llegar a convertirse en lo que ya son los Departamentos, los Distritos, los Municipios y los Territorios Indígenas.
A más de largo y tortuoso, este camino presenta las
siguientes dificultades adicionales:
-
Como se basa en que la suma de
Departamentos, es el criterio para formar regiones, renuncia
a entender que el concepto
<< Región>>, puede referirse a un territorio en el cual una serie de
elementos físicos y sociales, hacen de él y de las gentes asentadas, una unidad política
identificable por sus características
peculiares. Nosotros, en contravía de la óptica que parece imponerse, creemos que un Departamento, aún una ciudad,
puede entenderse como una Región.
-
Deshecha un activo excelente para
avanzar en el proceso autonómico de segundo grado y empieza
la construcción de un mecanismo que se afinca en reunir zonas geográficas generalmente
distantes y en muchos casos sin experiencias
exitosas que aportar. Desde luego
existen excepciones. Pero aún en estos casos, no existe
estructura con experiencia.
-
Fácilmente caerá en la diversidad de objetivos en cuanto a intereses territoriales y para arbitrar
el fenómeno, habrá de acudir
a la centralidad, con lo cual estará en grave peligro de
repetir la historia de los Corpes, que sin duda terminaron en un fracaso
doloroso.
En estos momentos, apenas en el despegue parcial, ya
comenzamos a observar dificultades para recorrer esta vía. Planeación Nacional logró que le devolviera la Secretaría Técnica del
sistema y no ha habido poder humano para
que el parágrafo 4, del literal f, del artículo 10 se cumpla; por ello la Comisión de Descentralización continúa en
la teoría y no se ha producido el informe ordenado.
El asunto es que no hay voluntad política para avanzar. Si
ella existiera, con los recursos que
se tienen, aunque precarios, podría empezarse a dibujar una modesta autonomía de segundo grado.
Cerramos este tema, trayendo a colación el trabajo de Vidal Perdomo
que ya en el año 2000, luego de un interesante examen relativo a los
casos de Francia, España e Italia y
su influencia – en especial el de España-sobre los constituyentes de 1991, sostuvo que el modelo de la región
estampada en La Carta de 1991, carece
de los rasgos que el modelo regional tiene en el Derecho Italiano y en el Derecho Español
sobre todo.
Agregó que no alcanza la calificación de cuasi federal que
se le atribuye al esquema autonómico
español y que el proyecto regional consulta más la evolución de la descentralización administrativa que el propósito de introducir un nuevo modelo
de organización territorial.
5.3.3
El asunto
de las provincias.
Loable resulta observar como grupos de ciudadanos tratan de
organizar las provincias, en especial
en Antioquia, en donde el asunto ha llegado hasta la propia Asamblea Departamental.
Pero con respeto
y sin querer demeritar el esfuerzo y menos desanimar
a los protagonistas, nos atrevemos a plantear algunas
consideraciones sobre el proceso; ellas son:
5.3.3.1 Provincias versus
Provincias Administrativas y de Planeación. (PAP). Tenemos la sensación de que las provincias a las cuales se refiere
el artículo 16 de la Ley 1454, son diferentes a las
figuras reseñadas en el artículo 286 de La Carta.
Y si ello es cierto, las
ordenanzas que se han dictado – al
menos en Antioquia- tienen por base el citado error. La consecuencia es que las PAP,
solo pueden moverse
en ámbito de la Ley 1454 y ello implica
que muchos de los propósitos que han enunciado
no pueden desarrollarse.
En seguimiento de este enfoque, es necesario dictar la ley orgánica de provincias que las defina en su naturaleza, competencias, gobierno, recursos
financieros como mínimo.
La otra figura,
a la cual nos hemos referido, es producto de una ley cuestionada, que no puede
salirse del ámbito
de esa norma y que no cuenta
con recursos financieros para realizar funciones
importantes.
Por todo lo anterior, consideramos que las instituciones
nacidas a la luz de las ordenanzas
expedidas, tienen un futuro dudoso y seguirán medrando en torno al Departamento, que es –de manera
precisa- poco pudiente para atender el fenómeno planteado.
5.3.3.2
Provincias versus Áreas Metropolitanas.
Se escucha a veces que las segundas,
son el mecanismo para satisfacer las aspiraciones de
los que piensan en las primeras; tenemos con los que así piensan, una cordial
discrepancia.
Desde el punto de vista teórico, las dos figuras obedecen a
conceptos diferentes. Las áreas obedecen
a un fenómeno político que es consecuencia de otro urbanístico, consistente en que los cascos urbanos de varios municipios se yuxtaponen de tal manera
que forman unidad.
Las provincias, son territorios con afinidades culturales, económicas, históricas,
étnicas, topográficas en los cuales se asientan poblaciones que se sienten afines para mirar al futuro y cuyos centros urbanos
están alejados los unos de los otros.
Desde la practicidad, las áreas ya cuentan con recursos financieros provenientes de gravámenes sobre los inmuebles
que están en su jurisdicción. Cierto es que podría pensarse
en una figura similar para el caso de las provincias, pero creemos que la propiedad
inmueble ya tiene suficientes
impuestos y que uno de los objetivos de todos estos trabajos, es el de buscar que la centralidad comparta
sus recursos, puesto que hoy se lleva el 82 % de los impuestos, mientras
que los Departamentos sólo alcanzan
el 4% y el resto
va a los Distritos y a los Municipios.
6 El camino revolucionario.
Antes de describir este camino, expresamos que deseamos el mayor éxito a
quienes lideran la opción que hemos llamado <<el camino tortuoso>>. Ojalá el viento en Colombia
cambie de rumbo y la centralidad utilizara
las herramientas
constitucionales que existen para llegar –siquiera-
a la autonomía de segundo grado.
Para lograr la autonomía de primer grado, será necesario
acudir a una reforma constitucional
que cambie la organización territorial de manera que se consagre
una manera diferente
del ejercicio del poder en Colombia. Habría
un desplazamiento de buena parte del mismo,
desde la centralidad hacia la periferia; esa
reforma debe tocar las competencias, la
potestad legislativa, los poderes regionales frente a la estructura del Estado y la distribución y el recaudo
de los ingresos.
Después de dar lectura a la sentencia CC 669 de 1996,4 parece que no todos los mecanismos previstos para la reforma de la constitución, son aptos para la que es necesaria si se quiere llegar a la autonomía política o de primer grado. Y lo decimos porque fácilmente puede pensarse que podría mirarse como un caso de <<sustitución constitucional>> que implicaría la necesaria participación del pueblo.
En esta línea, sin duda podría darse por medio de una Asamblea Constituyente y muy posiblemente por un referendo; no así por medio del poder constituido que tiene el Congreso.
Julio de 2021
4 En apariencia, la sentencia fue mal citada
y seria la C699 de 2016.
Se refiere al denominado <<vicio de competencia>>, que si la
reforma fue aprobada por el Congreso, en ejercicio del poder constituyente derivado, es reprochable en la visión de la Corte y acarrea
la inconstitucionalidad de lo aprobado
de esa manera. En forma
sucinta, la Corte en varias sentencias – ej. C551/2003; C970 y C971/2004;
C1040/2005; C757/2008; C588/2009; C141/2010
; C574/2011; C249/2012; C053/2016; y C699/2016>> ha construido su
posición así: los mecanismos autorizados para reformar la Constitución (ver artículos
375 – 376 y 378 CN) no tienen igual poder reformatorio; la soberanía del pueblo,
es necesaria para reformas que impliquen la sustitución (derogar, suprimir,
reemplazar) de La Carta, en los temas que se
consideran ejes axiales de ella. La manifestación de la soberanía
popular sólo aparece en el caso de la Asamblea
Nacional Constituyente y por ende el Congreso
queda excluido de tal
posibilidad, en apariencia el referendo también
está excluido. Los temas axiales y el método
de trabajo para declarar el vicio, hacen
parte de esta creación jurisprudencial.
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