Desafíos políticos de la organización territorial de Colombia: siglos XIX al XXI

octubre 13, 2021

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Sin saberlo, los constituyentes de 1991 debatieron sobre la organización del Estado en términos similares a los planteados a mediados del siglo XIX. En ambos casos, la descentralización surgió como una vía intermedia entre el federalismo y el centralismo. Esta semana les dejamos una columna a propósito de estas herencias perdidas y sobre los retos pendientes para atesorar la diversidad de Colombia y fortalecer la autonomía de sus comunidades.
Historia

POR PAOLA RUIZ

Ilustración de Julio Ossa Santamaría. IG: @ossajulio

La Asamblea Nacional Constituyente convocada en 1991 para modificar la Constitución de 1886 se apoyó en cinco comisiones encargadas de abordar las problemáticas que se consideraban centrales en la definición del nuevo pacto político. La comisión segunda tuvo a su cargo la discusión sobre el ordenamiento territorial y la autonomía local y regional. Si bien desde la década de 1980 se habían introducido algunos cambios importantes a este respecto, como la elección popular de alcaldes, la comisión debía decidir sobre el carácter de los entes territoriales, la manera como serían administrados y su interacción con las autoridades nacionales.

Para la comisión, sin embargo, la discusión de estos problemas debía partir de un asunto más general: la naturaleza del Estado. Era necesario decidir si se continuaba con el modelo político y administrativo centralista de 1886, si se adoptaba una forma federal o si se optaba por un modelo intermedio. Aunque Lorenzo Muelas pensaba que debía evitarse este “debate más propio del siglo XIX”, la comisión, respaldada por diferentes sectores políticos y sociales, concluyó que era necesario romper con la centralización impuesta por la centenaria Constitución de 1886. La discusión entonces giró en torno a la conveniencia del federalismo.

Este mismo debate se planteó a mediados del siglo XIX, cuando el modelo central de gobierno implantado desde 1832 empezó a debilitarse, o mejor, a ser ampliamente cuestionado y rechazado por algunos grupos políticos, gobernadores y cámaras de provincia, cabildos y vecinos de las localidades. El federalismo despertaba no pocas reticencias fundadas en la experiencia de las soberanías regionales que emergieron durante la primera época del proceso revolucionario independentista (1810-1816). De aquí surgió la propuesta de un nuevo modelo que, combinando elementos del centralismo y el federalismo, evitara los excesos de uno y otro: la descentralización. Para el joven liberal José María Samper, esta debía sancionar la independencia del poder seccional y funcionar como una etapa intermedia en el camino hacia la federación, pero si por el contrario la institución resultaba nociva, se podía dar un paso atrás hacia el “centralismo absoluto”.

Ilustración de Julio Ossa Santamaría. IG: @ossajulio

Al hablar del federalismo, algunos constituyentes de 1991 no pretendían “volver a esquemas del siglo pasado” que reconocían “soberanías de estado dentro del Estado”. Gustavo Zafra consideraba más apropiado pensarlo “como una posición filosófica o filosófico-política”, más que como un modelo de gobierno. Es decir, en vez de proclamar una república federal, se deberían adoptar algunos de sus principios como la autonomía local y la descentralización administrativa. Se enfatizó así el rechazo a la forma centralizada que había prevalecido desde 1886, a la vez que se afirmó el principio unitario de la nación. Esta distinción fue importante porque abrió el camino a la descentralización: el país se mantendría como una república unitaria, en contraste con el federalismo que reconocía diversas escalas de soberanía, pero los entes territoriales no serían manejados desde Bogotá, sino por medio de una estructura institucional que les aseguraba cierta autonomía política, administrativa y fiscal.

Tanto en 1991 como en la década de 1850 la discusión a propósito del ordenamiento territorial pasó así por la redefinición de la organización política. Si el centralismo ya no respondía a las necesidades del país y el federalismo era visto como una caja de pandora que podía deparar serios problemas al orden político y social, el camino era la descentralización, entendida como la autonomía, mas no soberanía, de los entes territoriales. Recorriéndolo, las provincias decimonónicas pudieron elegir entre 1853 y 1858 a sus propios gobernadores, expedir Constituciones, establecer nuevas contribuciones y emprender mejoras materiales en infraestructura, educación y beneficencia. A pesar de las promesas incumplidas y de los desafíos que implicó su establecimiento, a mediados del siglo XIX la descentralización fue el reconocimiento institucional de la Nueva Granada como un país de regiones con peculiares intereses y de comunidades territoriales diferenciadas.

La descentralización proclamada en 1991 admitió de manera similar la importancia de los entes territoriales para el Estado: de las regiones como mecanismos de asociación política, social y cultural; de los departamentos como unidades político-administrativas y especialmente de los municipios como núcleo de la vida comunitaria y motor del desarrollo. No obstante, tendrían que pasar dos décadas para que el Congreso regulara y expidiera por fin la “Ley orgánica de ordenamiento territorial” (ley 1454 de 2011) que, mientras resguardaba la soberanía y la unidad nacional, desarrolló los principios de descentralización, regionalización, integración, autonomía y equilibrio territorial. Esta ley fue impulsada por iniciativas como la de los departamentos de la costa Atlántica que en 2010, autorizados por el Consejo Nacional Electoral, aprovecharon las elecciones legislativas para celebrar una consulta a propósito de la creación de la Región Caribe. Aunque la consulta fue ampliamente respaldada, hasta el día de hoy ni esta región ni otra diferente han sido creadas.

Con ley de ordenamiento territorial o sin ella, Colombia enfrenta un doble desafío: asegurar, por un lado, la autonomía de los entes territoriales y, por el otro, la presencia efectiva del Estado en todo el país y el cumplimiento de sus compromisos con las comunidades locales. El conflicto armado y especialmente el Acuerdo de paz firmado en 2016 han llamado la atención sobre la precaria integración de muchos espacios locales y la incapacidad del Estado para atender sus necesidades. En este contexto valdría la pena evaluar si el modelo descentralizado prescrito por la Constitución de 1991 ha cumplido sus objetivos o si, por el contrario, ha profundizado las desigualdades políticas y sociales entre las regiones. Tal vez ya va siendo hora de elaborar un nuevo balance político y territorial que permita construir un Estado (central, federal o descentralizado) desde las comunidades territoriales y con el concurso de ellas.

Ilustración de Julio Ossa Santamaría. IG: @ossajulio

Coda para curiosos:

* Los debates de la comisión segunda a los que hace alusión esta columna hacen parte de la sesión del 19 de febrero de 1991, los cuales pueden ser consultados junto con los demás documentos producidos en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente en el portal de la Biblioteca Luis Ángel Arango https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll28

* La ley 1454 de 2011 puede ser consultada en:

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1454_2011.html

4-10-2021.

Desafíos políticos de la organización territorial de Colombia: siglos XIX al XXI

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